Les dommages causés par des actes, actions ou omissions illégaux dans l’exercice de l’activité administrative : questions controversées relatives à l’application de l’article 1er, paragraphe 1, de la loi sur la responsabilité de l’État et des communes pour les dommages (ZODOV), en liaison avec les articles 203 et suivants du Code de procédure administrative (APK).
L’adoption du Code de procédure administrative (APK) a modifié le régime juridique de la mise en jeu de la responsabilité de l’État à raison des dommages causés par les actes, les actions ou les omissions illégaux de ses autorités administratives ou de ses agents. L’article 128, paragraphe 1, point 5, de l’APK a confié aux juridictions administratives l’examen des demandes de réparation de ces dommages. Le chapitre XI, intitulé « Procédures d’indemnisation », a posé les règles générales de procédure applicables à ces actions.
Le fondement de droit matériel de la responsabilité des organes de l’État et des communes demeure l’article 1er, paragraphe 1, de la loi sur la responsabilité de l’État et des communes pour les dommages (ZODOV) : l’État et les communes répondent des dommages causés aux citoyens et aux personnes morales par les actes, les actions ou les omissions illégaux de leurs organes ou agents dans le cadre ou à l’occasion de l’exercice d’une activité administrative. Le paragraphe 2 du même article renvoie aux règles des articles 203 et suivants de l’APK pour la procédure relative aux actions en réparation.
À cet égard, je considère que les nouvelles dispositions de l’APK régissant la conduite des actions en réparation ont un caractère procédural et non matériel. C’est pourquoi je tiens pour erronée la thèse selon laquelle leur introduction constituerait un exemple de modification d’anciennes dispositions de droit matériel ou de création de nouvelles dispositions matérielles au moyen d’une loi de procédure (appel de note 1 dans le texte original).
L’action en réparation dirigée contre les organes étatiques ou communaux en raison des dommages résultant de l’activité administrative représente une forme de protection des droits patrimoniaux et extrapatrimoniaux des personnes physiques et morales. La mise en œuvre de la responsabilité, suivant le chapitre XI, section III, de l’APK, permet d’obtenir réparation du préjudice causé par une activité administrative illégale d’exécution ou de décision. Le dommage constitue ainsi l’une des conditions essentielles de la responsabilité prévue aux articles 203 et suivants de l’APK.
L’atteinte à la sphère juridique de la personne peut revêtir deux formes principales : d’une part, une diminution de son patrimoine, résultant de pertes subies ou de gains manqués ; d’autre part, une atteinte à des biens immatériels tels que la considération sociale, la réputation, la dignité, ainsi que les douleurs et souffrances de la personne. Ces dernières atteintes constituent des préjudices extrapatrimoniaux, qui ne se rattachent pas directement au patrimoine du titulaire des droits.
La responsabilité de l’État et des communes régie par l’article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV est une responsabilité sans faute, dite objective, du fait du comportement illicite d’autrui, soumise aux principes établis de la responsabilité délictuelle des articles 45 et suivants de la loi sur les obligations et les contrats (ZZD). Elle est également qualifiée de responsabilité « de droit public », dans la mesure où le fait générateur — le dommage — survient à l’occasion d’un exercice illégal de la puissance publique (imperium), dans un rapport juridique entre des parties inégales (note 2 du texte original).
Selon l’article 205 de l’APK, la responsabilité de la personne morale peut être engagée lorsque le dommage est causé dans le cadre ou à l’occasion d’une activité administrative, c’est-à-dire d’une activité de gestion, publique et exercée avec autorité. Cette forme de responsabilité peut, dès lors, être qualifiée de « délit administratif » (note 3 du texte original).
Une condition fondamentale de l’engagement de la responsabilité sans faute des organes de l’État ou des communes au titre de l’article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV, en liaison avec les articles 203 et suivants de l’APK, est la constatation d’une activité administrative contraire à des dispositions législatives ou réglementaires. La ZODOV prévoit la réparation des dommages causés aux citoyens et aux personnes morales par des actes, actions ou omissions illégaux des organes ou agents publics, accomplis dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice d’une activité administrative.
Il y a donc délit administratif, d’une part, lorsque des actes illégaux sont édictés dans l’exercice de l’activité administrative et, d’autre part, lorsque les autorités administratives n’exercent pas les compétences administratives qui leur incombent ou accomplissent, en violation des normes juridiques, des actions qui ne sont pas liées à l’édiction d’actes.
La loi sur la responsabilité de l’État et des communes pour les dommages ne précise pas expressément la nature des actes édictés dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice d’une activité administrative. Autrement dit, elle ne dit pas si son régime de responsabilité s’applique seulement aux actes administratifs pris conformément à l’APK, ou si les autorités administratives répondent également d’autres types d’actes résultant directement de l’exercice d’une activité administrative. Je relève cette circonstance compte tenu de la jurisprudence divergente qui s’est établie au sujet de l’application de l’article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV, en liaison avec les articles 203 et suivants de l’APK, aux décisions infligeant des sanctions administratives et annulées pour illégalité.
À cet égard, la jurisprudence plus récente à l’époque, relative à l’application de l’article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV et des articles 203 et suivants de l’APK, considère que les décisions infligeant des sanctions administratives ne constituent pas une forme d’activité administrative, mais des actes juridictionnels. Il en résulterait que la responsabilité des autorités administratives ne peut pas être engagée pour les dommages consécutifs à des décisions de sanction annulées pour illégalité. Dans l’arrêt n° 16713 du 19 décembre 2011, troisième chambre de la Cour administrative suprême, il est ainsi indiqué que l’annulation d’une décision infligeant une sanction administrative ne peut être assimilée à l’annulation d’un acte administratif au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV. Le passage de cet arrêt reproduit par l’auteure figure plus bas parmi les citations judiciaires.
L’arrêt n° 15629 du 17 décembre 2009, également rendu par la troisième chambre, adopte un raisonnement analogue : l’annulation d’une décision infligeant une sanction administrative ne correspondrait pas à celle d’un acte illégal édicté dans l’exercice d’une activité administrative. Pour cette juridiction, l’absence de l’une des conditions exigées par l’article 1er de la ZODOV suffit à rejeter la demande d’indemnisation. Les frais exposés dans la procédure juridictionnelle ayant abouti à l’annulation de la sanction ne seraient pas davantage qualifiables de dommages découlant d’un acte administratif illégal. L’auteure reproduit ces positions dans son étude et en discute ensuite les implications et les contradictions.
L’auteure conteste la distinction opérée, dans les décisions citées, entre l’activité des organes administratifs consistant à infliger des sanctions administratives et l’activité administrative ou exécutive au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV. Cette disposition ne distingue pas les actes selon leur catégorie : elle exige que l’acte, l’action ou l’omission procède de l’exercice d’une activité administrative. L’auteure en déduit que les actes juridiques adoptés par des organes investis de compétences administratives entrent dans le champ de cette responsabilité, dans les conditions prévues par la loi (renvoi 6 du texte original).
Certes, la doctrine de droit administratif qualifie parfois les décisions infligeant des sanctions administratives d’actes juridictionnels : l’autorité habilitée statue alors, à la manière d’un juge, de façon autonome sur les questions soulevées dans la procédure (renvoi 7). Il demeure toutefois que la responsabilité administrative de nature répressive est mise en œuvre selon une procédure administrative, par des autorités appartenant à l’appareil exécutif et administratif (renvoi 8). L’imposition de sanctions constitue ainsi, selon l’auteure, une manifestation des fonctions exécutives et administratives qui leur sont confiées.
Il convient en outre de distinguer la constatation de l’infraction administrative de la décision qui inflige la sanction. La première phase ne présente pas, selon l’auteure, de caractère juridictionnel comparable à l’activité des tribunaux. Le procès-verbal constatant une infraction administrative est un acte administratif de constatation : il intervient à l’ouverture de la procédure répressive administrative, conformément à l’article 36, paragraphes 1 et 2, de la ZANN, et consigne les faits de l’infraction et les éléments justifiant une sanction, au sens de l’article 42 de la ZANN.
La procédure de constatation des infractions administratives relève, au même titre que la procédure d’adoption des actes administratifs individuels, du processus administratif entendu au sens large (renvoi 9). Les phases de constatation et de sanction forment un ensemble de faits et d’actes permettant l’exercice des compétences légalement conférées aux autorités exécutives. L’auteure qualifie cette activité de « gestion administrative à caractère répressif » (renvoi 10), qui demeure une forme d’activité administrative malgré certaines similitudes avec la justice pénale. Elle rappelle que cette approche rejoint la position d’E. Kandeva, selon laquelle l’adoption des décisions de sanction administrative constitue une activité administrative (renvoi 11).
La motivation principale de la jurisprudence critiquée réside dans le fait que l’émission et la contestation de ces décisions sont régies par une loi distincte de l’APK. Mais, selon l’auteure, la compétence d’une autorité administrative est déterminée par des règles de droit matériel ; la nature d’un acte dépend donc de la compétence de l’autorité qui l’adopte, et non simplement des règles procédurales gouvernant sa formation ou son recours. Elle juge en conséquence erroné de déduire le caractère non administratif d’une décision de sanction du seul fait qu’elle relève de la ZANN et non de la procédure prévue par l’APK (renvoi 12).
La jurisprudence récente relative à l’application de l’article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV, conjointement avec les articles 203 et suivants de l’APK, a donné lieu à des controverses lorsqu’une décision imposant une sanction administrative a été annulée pour illégalité. Selon une orientation de cette jurisprudence, les décisions de sanction ne seraient pas une manifestation de l’activité administrative, mais des actes de nature juridictionnelle ; la responsabilité des organes administratifs au titre des dommages résultant de leur annulation ne pourrait dès lors être engagée sur ce fondement.
Dans l’arrêt n° 16713 du 19 décembre 2011 (IIIe chambre), la Cour administrative suprême motive son rejet de l’action par le raisonnement suivant, reproduit dans l’étude :
« Selon la jurisprudence constante de la troisième chambre de la Cour administrative suprême, une décision imposant une sanction administrative qui a été annulée ne peut être assimilée à un acte administratif annulé au sens de l’article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV. L’infliction d’une sanction administrative par l’adoption d’une telle décision ne constitue pas une activité administrative typique. La doctrine considère qu’une décision de sanction administrative est, par sa nature même, l’expression d’une activité juridictionnelle et non d’une activité proprement administrative. La matière est régie par la ZANN. Il s’ensuit qu’une décision de sanction administrative annulée ne saurait être identifiée à un acte illégal annulé, édicté dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice d’une activité administrative au sens de l’article 1er de la ZODOV. L’absence de cet élément, parmi les trois conditions énoncées par cette disposition, constitue à elle seule un motif suffisant de rejet de l’action, comme l’a jugé à bon droit la juridiction de première instance. »
Une orientation comparable apparaît dans l'arrêt n° 15629 du 17 décembre 2009, également rendu par la troisième chambre de la Cour administrative suprême. Cette décision souligne que la décision annulée imposant une sanction administrative ne serait pas équivalente à un acte administratif illégal annulé et pris dans le cadre de l'activité administrative. Dans cette perspective, les frais engagés pour faire annuler la sanction ne pourraient pas non plus être qualifiés de dommages découlant d'un acte administratif illégal. Les positions exposées dans ces deux arrêts sont ici restituées dans leur contexte historique, sans être présentées comme l'état actuel de la jurisprudence.
Dans l’arrêt n° 7064 du 19 mai 2011, la troisième chambre de la Cour administrative suprême va, selon l’auteure, encore plus loin dans l’interprétation de la notion d’« activité administrative » : elle estime que les décisions infligeant une sanction résultent d’une activité qui ne serait pas administrative, sans préciser toutefois en quoi consisterait sa nature différente. L’arrêt rappelle que la responsabilité de l’État et des communes, consacrée par la Constitution à raison des dommages causés aux citoyens et aux personnes morales par leurs organes et agents dans l’exercice de l’activité administrative, vise précisément cette activité et non toute activité distincte de celle-ci. Il en déduit que les dommages causés en dehors d’une telle activité ne peuvent engager leur responsabilité suivant l’article 203 de l’APK. L’auteure met ainsi en évidence une difficulté de qualification qui commande la suite de son raisonnement sur la compétence des juridictions et sur l’accès à une réparation.
L'auteure attire toutefois l'attention sur une tension essentielle : ces décisions de sanction sont prises par des organes de l'administration dans le cadre de compétences définies par la loi. Même lorsqu'une procédure de contestation emprunte des règles spécifiques et présente certains traits quasi juridictionnels, la nature de l'organe auteur de l'acte et l'activité réellement exercée ne peuvent être négligées dans l'analyse de la responsabilité publique.
L’auteure souligne une contradiction de procédure dans les décisions précitées. Bien que ces arrêts considèrent que la décision imposant une sanction administrative ne constitue pas un acte émis dans le cadre d’une activité administrative — ce qui devrait soulever une question de compétence des juridictions administratives —, les demandes d’indemnisation sont néanmoins examinées au fond, puis rejetées comme non fondées au motif qu’un acte administratif annulé, condition de l’action, ferait défaut.
Un tel rejet au fond produit l’autorité de la chose jugée sur la demande en réparation. Les personnes ayant subi un préjudice du fait d’une décision de sanction administrative ultérieurement annulée risquent ainsi de ne plus pouvoir réclamer la réparation de ce même préjudice selon la procédure civile de droit commun. Pour l’auteure, indépendamment de l’adhésion ou non à l’analyse retenue par la troisième chambre de la Cour administrative suprême, cette manière de statuer peut limiter concrètement le droit d’accès à la justice garanti par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.
L’auteure précise la conséquence procédurale de la thèse selon laquelle la décision de sanction ne serait pas issue d’une activité administrative : dans cette hypothèse, le litige ne relève pas de la juridiction administrative et l’action en réparation est irrecevable devant celle-ci. Le tribunal ne doit donc pas statuer sur le fond de la demande ; il doit mettre fin à l’instance et transmettre l’affaire à la juridiction compétente, conformément à l’argument tiré de l’article 135, paragraphe 2, de l’APK (renvoi 5 dans l’original). L’auteure approuve à cet égard la pratique de la quatrième chambre de la Cour administrative suprême. Elle cite notamment l’ordonnance n° 1889 du 12 février 2010, confirmant une décision du tribunal administratif de Haskovo ayant laissé sans examen, comme irrecevable, une demande de réparation d’un préjudice matériel résultant de décisions de sanction annulées.
Dès lors, si l’on admettait que le prononcé d’une sanction administrative ne relève pas d’une activité administrative au sens de la ZODOV, la conséquence procédurale à examiner serait l’absence de litige administratif et donc l’incompétence de la juridiction administrative, et non pas nécessairement le rejet au fond de la prétention indemnitaire. Cette distinction, présente dans le texte bulgare, est déterminante pour comprendre la critique développée dans la suite de l’étude.
Une autre ligne jurisprudentielle se dégage des décisions prononcées par des formations mixtes de cinq juges de la Cour administrative suprême et de la Cour suprême de cassation, chargées de trancher les conflits de compétence entre les juridictions civiles et administratives. Dans ces décisions, les demandes de réparation fondées sur l'annulation d'une décision de sanction administrative sont considérées comme relevant des juridictions administratives. Cela suppose de rattacher l'édiction de la sanction à l'exercice d'une activité administrative et de qualifier l'action au regard de l'article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV.
Ainsi, la décision n° 51 du 10 juillet 2012 retient la compétence du tribunal administratif de Stara Zagora pour connaître d'une demande d'indemnisation dirigée contre la commune de Stara Zagora en raison des préjudices patrimoniaux et extrapatrimoniaux allégués à la suite de l'annulation définitive d'une sanction administrative. La juridiction mixte se fonde sur le fait que la sanction avait été prise dans le cadre d'une activité légalement réglementée de l'administration communale et renvoie aux dispositions relatives à la compétence des juridictions administratives, notamment les articles 128, 132 et 203 de l'APK.
« La présente formation de la Cour suprême de cassation et de la Cour administrative suprême considère que le tribunal administratif de Stara Zagora est compétent pour connaître de l'action intentée contre la commune de Stara Zagora, tendant à la réparation des préjudices patrimoniaux et extrapatrimoniaux subis du fait d'une décision infligeant une sanction administrative, annulée par une décision juridictionnelle passée en force de chose jugée. Sur le plan factuel, l'action repose sur l'illégalité de la décision de sanction constatée en justice, celle-ci ayant été rendue dans l'exercice d'une activité légalement réglementée de l'administration communale au sens de l'article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV. Il en résulte la compétence des juridictions administratives en vertu de l'article 132, paragraphe 1, combiné avec l'article 128, paragraphe 1, point 5, et avec l'article 203 de l'APK. »
La décision n° 25 du 4 avril 2012 adopte une approche analogue dans une affaire concernant un préjudice moral, décrit comme un état de stress et un sentiment d'humiliation à la suite d'une décision de sanction annulée. La formation mixte rappelle que les faits articulés dans la demande doivent permettre au juge d'apprécier la qualification juridique du litige et sa compétence : le fondement peut relever du droit commun de la responsabilité délictuelle, aux articles 45 et suivants de la ZZD, ou du régime spécial de l'article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV. Au vu des faits invoqués en l'espèce, elle retient la seconde qualification et la compétence de la juridiction administrative. Le cas ne relève pas, selon cette analyse, de l'article 2 de la ZODOV relatif à des hypothèses spécifiques de responsabilité pour les actes des organes d'enquête, du parquet et des juridictions.
« L'existence d'une requête introductive d'instance régulière, c'est-à-dire exposant suffisamment de faits pour permettre leur rattachement à l'un des régimes de responsabilité délictuelle prévus par les articles 45 et suivants de la ZZD ou par l'article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV, constitue une condition permettant à la juridiction de déterminer si le litige relève de sa compétence et de retenir la qualification juridique correcte de l'action. Il ressort de la requête détaillée que le demandeur réclame la réparation d'un préjudice extrapatrimonial résultant d'une décision de sanction administrative annulée. En l'absence de toute autre circonstance litigieuse invoquée, il convient de retenir comme fondement l'article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV et, partant, la compétence du tribunal administratif. C'est à tort que la juridiction s'est fondée sur les motifs d'une ordonnance rendue dans l'affaire administrative n° 813/2012 de la Cour administrative suprême. Le cas ne relève pas non plus de l'article 2 de la ZODOV, qui prévoit la responsabilité de l'État pour les dommages causés aux citoyens par les organes d'enquête, d'instruction, du parquet et des tribunaux (article 78a du Code pénal), et non pour ceux causés par les autorités administratives investies du pouvoir de sanction lorsqu'une sanction administrative illégalement infligée est ensuite annulée. »
Ces décisions mettent en lumière, selon l'auteure, une hésitation de la jurisprudence sur la nature de la décision de sanction administrative. Reconnaître la compétence du juge administratif pour indemniser les conséquences de son annulation implique de dépasser l'idée selon laquelle une telle décision serait purement juridictionnelle et extérieure à l'activité de l'administration. L'auteure considère cette évolution comme fondée.
Les ordonnances des formations mixtes de cinq juges de la Cour administrative suprême et de la Cour suprême de cassation, rendues sur le fondement de l’article 135, paragraphe 4, de l’APK à l’occasion d’un conflit de compétence, ont une portée procédurale sur le déroulement de l’instance en réparation des dommages résultant de décisions de sanction administrative annulées. À cet égard, même lorsque la décision de sanction est regardée comme résultant d’une activité administrative, il reste possible que le tribunal administratif saisi rejette l’action au fond, non parce que le préjudice n’a pas été démontré, mais parce qu’il considère qu’une condition fondamentale de son bien-fondé fait défaut : l’annulation d’un acte administratif selon la procédure du Code de procédure administrative. L’auteure souligne ainsi la différence entre la détermination de la juridiction compétente et l’appréciation au fond des conditions de la responsabilité. Elle considère comme correcte la qualification des décisions de sanction comme actes issus de l’activité administrative, tout en constatant que les décisions sur la compétence ne suffisent pas, à elles seules, à éliminer les contradictions de la jurisprudence.
« En appréciant le bien-fondé de l’action en réparation fondée sur l’article 1er, paragraphe 1, de la ZODOV et examinée selon la procédure prévue à l’article 203, paragraphe 1, de l’APK, le tribunal aurait dû considérer que la décision de sanction annulée pour illégalité ne devait pas être regardée comme un acte administratif illégal annulé, adopté par un organe administratif (ou un agent public) dans l’exercice d’une activité administrative.
L’activité consistant à adopter une décision de sanction infligeant une sanction administrative n’est pas une activité administrative : la décision de sanction est prise suivant une loi spéciale ; une procédure contentieuse est menée, au terme de laquelle l’autorité de sanction tranche un litige en matière de sanctions administratives. La décision de sanction constitue ainsi, par sa nature, l’expression d’une activité juridictionnelle.
La décision infligeant une sanction administrative n’est pas un acte administratif individuel au sens de la définition donnée à l’article 21, paragraphe 1, de l’APK. Sa contestation et son annulation s’effectuent selon la ZANN, conformément à l’article 63 combiné avec l’article 59 de cette loi, devant le tribunal de district compétent ; les dispositions de l’APK ne s’appliquent qu’au pourvoi en cassation devant le tribunal administratif.
Selon un argument tiré de l’article 204, paragraphe 1, de la ZODOV, l’annulation de l’acte pour illégalité doit intervenir “selon la procédure correspondante”, c’est-à-dire selon celle prévue par l’APK, pour que l’action fondée sur l’article 1er, paragraphe 1, de l’APK soit bien fondée. »
« Les décisions de sanction administrative ne sont pas des actes administratifs. L’infliction d’une sanction administrative par l’adoption d’une décision de sanction n’est pas une activité administrative typique. Selon la doctrine, une telle décision est, par sa nature, l’expression d’une activité juridictionnelle, et non d’une activité proprement administrative.
Il s’ensuit que l’annulation d’une décision de sanction administrative n’équivaut pas à l’annulation d’un acte illégal adopté dans le cadre ou à l’occasion de l’exercice d’une activité administrative au sens de l’article 1er de la ZODOV. L’absence de cet élément, parmi les trois éléments énoncés par cette disposition, constitue à elle seule un motif suffisant de rejet de la demande.
Les dépens exposés dans la procédure relative à l’infraction administrative, au cours de laquelle la décision de sanction a été annulée, ne peuvent pas davantage être qualifiés de préjudices découlant d’un acte administratif illégal.
Dès lors, en ayant examiné et partiellement accueilli l’action fondée sur l’article 1er de la ZODOV, le tribunal a rendu un jugement erroné et illégal, qui doit être annulé et remplacé par une décision rejetant la demande au fond. »
L’analyse de la jurisprudence concernant les demandes de réparation fondées sur l’annulation de décisions de sanction administrative montre que des décisions au fond rejetant de telles demandes ont continué à être rendues, même après que des formations mixtes de cinq juges de la Cour administrative suprême et de la Cour suprême de cassation eurent reconnu la compétence des juridictions administratives pour ce type de litiges. Ces rejets reposent sur l’idée que la décision de sanction administrative ne serait pas issue d’une activité administrative.
L’auteure souligne notamment que l’orientation de la troisième chambre de la Cour administrative suprême s’est manifestée à partir de 2009, après des décisions rendues par les formations mixtes sur la compétence juridictionnelle. Elle cite à cet égard l’arrêt n° 15629 du 17 décembre 2009 et l’arrêt n° 6531 du 11 mai 2011, tous deux de la troisième chambre de la Cour administrative suprême, comme exemples de décisions susceptibles de produire l’autorité de la chose jugée sur le bien-fondé d’une demande de réparation et d’empêcher les intéressés de faire valoir ensuite la même prétention devant le juge civil.
Dans l’affaire évoquée à propos de l’arrêt de mai 2011, le tribunal administratif de Sofia, statuant en première instance, avait rejeté la demande fondée sur l’annulation d’une décision de sanction administrative parce que le lien de causalité entre cette décision et les préjudices invoqués n’avait pas été prouvé. La Cour administrative suprême a maintenu le résultat du rejet tout en rectifiant les motifs : elle a considéré que la décision de sanction annulée ne devait pas être assimilée à un acte administratif illégal annulé, pris lors de l’exercice d’une activité administrative, mais à l’expression d’une fonction juridictionnelle exercée dans le cadre de la procédure spéciale définie par la ZANN.
La Cour soulignait notamment que les décisions de sanction administrative ne correspondent pas à la définition de l’acte administratif individuel figurant à l’article 21, paragraphe 1, de l’APK ; leur contestation et leur annulation relèvent du régime procédural prévu par la ZANN, notamment devant le tribunal de district, avec le contrôle en cassation organisé devant le tribunal administratif. Dans cette conception, l’annulation « selon la procédure applicable » exigée pour engager la responsabilité au titre de la ZODOV ne serait pas satisfaite par la seule annulation d’une sanction administrative selon la procédure spéciale.
De même, par l’arrêt n° 15629 du 17 décembre 2009, la troisième chambre de la Cour administrative suprême a annulé la décision du tribunal administratif de Plovdiv qui avait partiellement fait droit à une demande portant sur des préjudices patrimoniaux et extrapatrimoniaux à la suite de l’annulation d’une sanction. Elle a estimé que les décisions de sanction administrative n’étaient pas des actes administratifs et que l’imposition d’une sanction ne relevait pas d’une activité administrative typique, mais d’une activité de nature juridictionnelle. Selon ce raisonnement, l’absence de l’une des conditions nécessaires à la responsabilité prévue par l’article 1er de la ZODOV suffisait à justifier le rejet de la demande. Les frais exposés dans la procédure d’annulation de la sanction ne pouvaient pas davantage, dans cette approche, être qualifiés de dommages causés par un acte administratif illégal.
Dans les arrêts précités, bien que la juridiction conclue à l’absence d’un acte administratif adopté dans le cadre ou à l’occasion d’une activité administrative — conclusion qui impliquerait, en principe, l’incompétence des juridictions administratives —, les actions sont examinées au fond puis rejetées comme non fondées, faute d’une condition essentielle à leur admission : l’existence d’un acte administratif annulé.
Il en résulte une décision judiciaire définitive, revêtue de l’autorité de la chose jugée quant à la demande d’indemnisation. Cette décision empêche les personnes ayant subi un préjudice du fait d’une décision de sanction administrative annulée de réclamer réparation du même dommage selon les règles générales du droit civil.
À cet égard, indépendamment de la question de savoir si la position exprimée par la troisième chambre de la Cour administrative suprême doit être suivie, la pratique consistant à statuer au fond conduit, dans les faits, à restreindre le droit d’accès à la justice des personnes physiques et morales, consacré comme droit fondamental par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Si l’on considère que la décision de sanction ne résulte pas d’une activité administrative, il n’y a pas de litige administratif relevant des juridictions administratives : l’action indemnitaire portée devant elles est alors irrecevable. En vertu de l’article 135, paragraphe 2, de l’APK, la juridiction ne doit donc pas statuer sur le fond, mais mettre fin à l’instance et transmettre l’affaire à la juridiction compétente.
Dans l’affaire jugée en mai 2011, le tribunal administratif de Sofia avait rejeté la demande parce que le lien de causalité entre les dommages allégués et la décision de sanction annulée n’était pas établi. Saisie du pourvoi, la Cour administrative suprême a confirmé le rejet, mais en rectifiant les motifs : elle a considéré que l’édiction d’une décision de sanction administrative relevait d’une activité de nature juridictionnelle plutôt que d’une activité administrative, et que cette décision n’était pas un acte administratif individuel au sens de l’article 21, paragraphe 1, de l’APK. L’auteure conteste cette interprétation, qu’elle considère incompatible avec la nature des attributions de l’autorité administrative qui prononce la sanction.
Compte tenu de ce qui précède, j’estime qu’il convient de surmonter la jurisprudence erronée qui s’est établie en matière d’actions en réparation des dommages patrimoniaux et extrapatrimoniaux fondées sur des décisions de sanction administrative annulées, et de consacrer l’application de l’article 1er, paragraphe 1, de la loi sur la responsabilité de l’État et des communes pour les dommages (ZODOV), ainsi que des dispositions des articles 203 et suivants du Code de procédure administrative (APK), aux cas d’activité administrative illégale ayant également abouti à l’adoption de décisions de sanction administrative.
Admettre la solution inverse conduirait à restreindre sans justification la protection des droits patrimoniaux et extrapatrimoniaux des personnes physiques et morales violés par des actes, actions ou omissions illégaux d’organes exerçant des fonctions exécutives et administratives, et constituerait un exemple de déni de justice.